Há um tipo de imóvel que desafia o manual: a casa construída há trinta anos na beira do córrego, dentro da cidade, com energia, água encanada, IPTU pago e nenhum título. Pelo Código Florestal, está em área de preservação permanente. Pela realidade, é um bairro.
A pergunta que interessa não é se a ocupação é regular — não é. É se ela pode ser regularizada. E a resposta, ao contrário do que se supõe dos dois lados do balcão, nem sempre é não.
Duas leis que parecem se contradizer
De um lado, a Lei nº 12.651/2012 protege as faixas marginais de cursos d’água e limita severamente a intervenção. De outro, a Lei nº 13.465/2017 criou a Reurb para enfrentar o passivo de núcleos urbanos informais que o país acumulou.
A compatibilização está nos arts. 64 e 65 do próprio Código Florestal. Eles admitem a regularização fundiária de núcleos urbanos informais consolidados situados em APP, mediante estudo técnico — de interesse social no art. 64 e de interesse específico no art. 65. Não é exceção aberta: é procedimento com requisitos.
A definição que decide tudo: núcleo urbano informal consolidado
A Lei nº 13.465/2017 define núcleo urbano informal consolidado como aquele de difícil reversão, considerados o tempo de ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias e a presença de equipamentos públicos e urbanos.
Esse enquadramento é o eixo de toda a análise. Ocupação recente, isolada ou de fácil reversão não é núcleo consolidado — e não entra na Reurb. Reunir a prova do tempo e da consolidação (imagens históricas, contas de serviços públicos, lançamentos de IPTU, matrícula de lotes vizinhos, registros escolares) costuma ser mais decisivo do que qualquer argumento jurídico.
Reurb-S e Reurb-E: a diferença não é só de renda
A Reurb-S aplica-se a núcleos ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarada em ato do Poder Executivo municipal. A Reurb-E alcança os demais casos.
A distinção repercute em quase tudo: quem custeia as obras de infraestrutura essencial, se há isenção de custas e emolumentos registrários, e — no ponto que mais importa aqui — a extensão do estudo técnico ambiental exigido. Enquadrar o núcleo na modalidade errada é o erro que mais atrasa processos.
O estudo técnico não é formalidade
O estudo previsto nos arts. 64 e 65 precisa demonstrar, entre outros pontos, a melhoria das condições de sustentabilidade urbano-ambiental e de habitabilidade, a compatibilidade com a proteção dos recursos hídricos, e a definição de faixas não edificáveis junto ao curso d’água.
É aqui que se decide o desenho final: quais edificações permanecem, quais precisam recuar, e que faixa será mantida ou recomposta. Um estudo bem construído regulariza o núcleo e devolve função ambiental à margem. Um estudo mal feito devolve o processo à estaca zero — depois de anos.
A faixa marginal urbana deixou de ser uma medida única
Há um segundo caminho, que corre ao lado da Reurb e às vezes resolve antes dela. A Lei nº 14.285/2021 inseriu no Código Florestal a definição legal de área urbana consolidada e abriu a possibilidade de que a faixa marginal seja fixada localmente.
Área urbana consolidada, na definição que passou a constar do art. 3º do Código Florestal, é a área que reúne cinco condições: estar incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica; dispor de sistema viário implantado; estar organizada em quadras e lotes predominantemente edificados; apresentar uso predominantemente urbano; e contar com pelo menos dois destes equipamentos de infraestrutura implantados — drenagem de águas pluviais, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, distribuição de energia elétrica e iluminação pública, ou limpeza urbana e coleta de resíduos.
Reunidas essas condições, o § 10 do art. 4º admite que lei municipal ou distrital defina faixas marginais distintas das do inciso I do mesmo artigo, ouvidos os conselhos de meio ambiente, com três exigências expressas: a não ocupação de áreas com risco de desastres; a observância das diretrizes do plano de recursos hídricos, do plano de bacia, do plano de drenagem ou do plano de saneamento básico, se houver; e a observância, pelas atividades ali instaladas, das hipóteses de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto da própria lei.
Consequência prática: a mesma edificação, à mesma distância do mesmo tipo de curso d’água, pode ser regularizável num município e não no vizinho. A pergunta “essa casa pode ficar?” não tem resposta federal — tem resposta municipal, e ela depende de o município ter exercido essa competência.
A data que separa os casos: 22 de dezembro de 2016
A legitimação fundiária — o instrumento mais forte da Reurb, porque constitui forma originária de aquisição da propriedade — alcança apenas quem integra núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016. Ocupação posterior a essa data não é alcançada por ela, ainda que hoje esteja consolidada de fato.
É a primeira verificação a fazer, antes de qualquer outra: se o núcleo é anterior à data e como isso se prova. Imagens de satélite datadas, lançamentos de IPTU, ligações de energia e água e matrículas vizinhas costumam formar esse conjunto melhor do que declarações.
Legitimação fundiária e legitimação de posse não são sinônimos
A confusão entre as duas atrasa processos e frustra expectativas.
- Legitimação fundiária: ato do poder público que confere propriedade, de forma originária — isto é, sem os vícios da cadeia anterior. Vale tanto em área pública quanto em área privada, respeitada a data de 22 de dezembro de 2016. Na Reurb-S, sujeita-se a condições pessoais do beneficiário.
- Legitimação de posse: ato que reconhece a posse, identificando ocupante, tempo e natureza, conversível em propriedade na forma da lei. Transmite-se por ato entre vivos ou por sucessão — mas não se aplica a imóveis situados em área de titularidade do poder público.
Escolher o instrumento errado significa, no melhor cenário, refazer o projeto; no pior, titular quem não podia ser titulado.
A CRF: onde o procedimento vira registro
O procedimento da Reurb termina com a Certidão de Regularização Fundiária, expedida pelo município. Ela não é um simples atestado: é composta do projeto de regularização aprovado, do termo de compromisso relativo à sua execução e, nos casos de legitimação fundiária e de posse, da listagem dos ocupantes, de sua qualificação e dos direitos reais conferidos a cada um.
Ou seja: a qualidade da CRF é a qualidade do levantamento social e cadastral feito lá no começo. Cartório não corrige cadastro — devolve.
O que não se regulariza
Convém dizer com clareza, porque a expectativa mal calibrada custa caro:
- Ocupação em área de risco geotécnico ou de inundação não é regularizável enquanto o risco não for eliminado; persistindo, o caminho é a realocação.
- Ocupação não consolidada, recente ou reversível, não se enquadra na Reurb.
- Áreas de uso comum do povo e bens públicos de uso especial têm regime próprio e nem sempre admitem titulação.
- A regularização não convalida crime ambiental nem extingue, por si, a responsabilidade por dano já causado.
Onde o processo costuma travar
Raramente na tese. Quase sempre em três lugares concretos: a listagem dos ocupantes, que exige levantamento social e cadastral consistente; o projeto de regularização fundiária, que precisa dialogar com o plano diretor e com a lei de uso e ocupação do solo do município; e o registro, momento em que a matrícula-mãe, as sobreposições e as certidões finalmente encontram o cartório.
Antecipar a conversa com o oficial de registro, antes de protocolar, poupa meses.
Por onde começar
Pelo diagnóstico: delimitar o núcleo, provar o tempo de ocupação, levantar a dominialidade, identificar as APPs incidentes e verificar o que o plano diretor permite. Com isso definido, decide-se a modalidade e a legitimação — e só então se escreve qualquer peça.
Perguntas frequentes
Minha casa está em APP urbana. Posso regularizar sozinho, sem o município?
Não. A Reurb é procedimento municipal e a certidão que a conclui é expedida pelo município. O que o interessado pode fazer sozinho é reunir a prova da consolidação e da data da ocupação, verificar a dominialidade e checar se o município editou lei própria sobre faixas marginais em área urbana consolidada.
A área é de risco. Não há saída?
Para a Reurb-E, o Código Florestal admite a regularização apenas em áreas de preservação permanente não identificadas como áreas de risco. Enquanto o risco existir e não for eliminado por obra ou intervenção, o caminho não é a titulação: é a realocação. Eliminado o risco e comprovada tecnicamente essa eliminação, a análise recomeça.
Regularizar apaga a infração ambiental anterior?
Não. A regularização fundiária organiza a situação urbanística e registral do núcleo; não convalida crime ambiental nem extingue, por si, a responsabilidade pelo dano já causado. São planos distintos, e é comum que corram ao mesmo tempo.
Leia também
Sobre o imóvel urbano e sua regularização, em detalhe:
Este texto tem finalidade informativa e não analisa caso concreto, nos termos do art. 4º do Provimento nº 205/2021 do Conselho Federal da OAB. Cada situação depende dos documentos, dos prazos e da legislação estadual e municipal aplicável. Marianne de Camargo — OAB/SP 472.911.